7.Responsabilidade civil da
Administração Pública.
A responsabilidade civil da
Administração Pública decorre do dever de indenizar os danos que seus agentes
causarem aos particulares no exercício da atividade administrativa.
Também chamada de
responsabilidade civil do Estado, a responsabilidade civil da Administração
Pública prescinde de dolo ou culpa. É necessário que exista o dano, que não
tenha sido causado por ação ou omissão do particular, bem como que exista nexo
de causalidade[1]
entre a atividade administrativa (fato do serviço) e o dano sofrido pelo
particular, para que surja a responsabilidade civil da Administração, regra
prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal.
“Art. 37 (...) § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
Trata-se de positivação da
teoria do risco administrativo, por meio da qual fundamenta-se que ao
exercer sua atividade, o Estado cria riscos que deve suportar. Assim, mesmo no
caso de funcionamento correto da atividade administrativa, poderá existir
responsabilidade civil do Estado ou das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras do serviço público. É a visão mais moderna acerca de
responsabilidade civil do Estado.
É correto dizer que “No âmbito da responsabilidade civil do Estado, a
Constituição Federal de 1988 adotou a teoria do risco administrativo. Dessa
forma, a responsabilidade objetiva será afastada se o Estado comprovar, como
matéria de defesa, a ausência do nexo causal entre o dano e a ação do Estado,
como, por exemplo, a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro ou, ainda, força
maior ou caso fortuito”.[2]
Historicamente, já
existiu a teoria da não responsabilização do Estado pelos atos praticados
agentes que causassem danos aos particulares (“the king can do no wrong”); a
teoria da responsabilidade com culpa do Estado, também chamada de
subjetiva, segundo a qual existia obrigação de indenizar apenas se os
agentes tivessem agido com culpa ou dolo; a teoria da culpa
administrativa, pela qual o dever de o Estado indenizar o dano sofrido pelo
particular somente existe caso seja comprovada a existência de falha da
atividade administrativa (o serviço público não funcionou ou funcionou mal e
causou dano).
Por fim, existe a
teoria do risco integral, que jamais foi acolhida no Brasil, por meio da
qual basta que exista o dano para que surja a responsabilidade civil, mesmo que
o dano decorra de culpa exclusiva do particular. É correto dizer que “A teoria do risco
integral jamais foi acolhida em quaisquer das constituições republicanas
brasileiras”.[3]
É correto dizer que “A doutrina da culpa
administrativa representa um estágio de transição entre a doutrina da
responsabilidade civilística e a tese objetiva do risco administrativo”.[4]
“No Brasil, adotou-se a responsabilidade objetiva do
Estado, na modalidade ‘teoria do risco administrativo’. Assim, é correto dizer
que: deve ser comprovado o nexo causal entre o dano e a conduta do agente
público.”[5]
Se houver
dolo ou culpa do servidor causador do dano, o Estado terá direito de cobrar
desse servidor a indenização que foi devido ao particular. É errado dizer que “Proposta a ação de
indenização por danos materiais e morais contra o Estado, sob o fundamento de
sua responsabilidade objetiva, é imperioso que este, conforme entendimento
prevalecente, denuncie à lide o respectivo servidor alegadamente causador do
dano”,[6]
pois o direito do Estado deverá ser exercido em ação
própria.
Com relação à
responsabilidade civil do Poder Público, prevista no art. 37, § 6º, da
Constituição Federal, é correto dizer
que “Tal dispositivo adotou a teoria da responsabilidade civil objetiva e
aplica-se às concessionárias de serviços públicos”.[7]
De acordo com o STF, o
concessionário ou permissionário de um serviço público responde objetivamente
perante os usuários do serviço
público, mas não se estende a pessoas que não detenham essa situação jurídica.[8]
Poderá existir responsabilidade, porém, de acordo com o direito civil
(responsabilidade culposa, teoria do risco etc).[9]
Foi considerado errado
dizer que: “Uma senhora foi atropelada por um ônibus de uma empresa
concessionária de serviço municipal de transporte urbano. Nessa situação, há
responsabilidade objetiva do município”.[10]
O motivo desse entendimento é a orientação jurisprudencial do STF, no sentido de
que “A responsabilidade civil das
pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva
relativamente aos usuários do serviço, não se estendendo a pessoas outras que
não ostentem a condição de usuário”.[11]
Como se vê, o STF restringe o alcance do art. 37, § 6º, da Constituição
Federal.
É errado dizer que “Considere que uma
pessoa tenha morrido dentro de um ônibus de uma concessionária de serviço
público municipal, em decorrência de incêndio causado por traficantes armados,
após terem obrigado o motorista do veículo a parar, sob grave ameaça de morte.
Nessa hipótese, há responsabilidade objetiva da concessionária, em face de as
vítimas serem usuárias do serviço público”.[12]
Embora as vítimas seja usuárias, pela teoria da responsabilidade objetiva
prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, o concessionário não
responde por fato de terceiro, caso fortuito ou força maior, exatamente porque a
teoria do risco integral não foi acolhida.[13]
Poderá haver, porém,
responsabilidade da concessionária se houver falha no dever de vigilância
(direito civil), tal como ocorre no atropelamento ocorrido em estradas de
ferro.[14]
O Estado também
responde objetivamente ainda que o serviço público seja prestado por um
delegatário do Poder Público. É correto dizer que “Há
responsabilidade objetiva do Estado por dano causado por serventuário, pois os
serviços notariais são exercidos por delegação do poder público”.[15]
É errado dizer que “A vítima de dano
causado por ato comissivo deve ingressar com ação de indenização por
responsabilidade objetiva contra o servidor público que praticou o ato”, pois o
servidor só responde, como regra, por culpa.[16]
Há responsabilidade
objetiva do Estado decorrente de omissão?
Até existe precedente do STF
admitindo que a responsabilidade objetiva do Estado pode até mesmo
decorrer de omissão.[17]
Mas há manifestação na doutrina afirmando que, no caso de omissão, a
responsabilidade civil do Estado “só se desenhará quando presentes estiverem os
elementos que caracterizam a culpa. A culpa origina-se, na espécie, do
descumprimento do dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a
consumação do dano”.[18]
Há precedentes do STJ afirmando que na hipótese de omissão a responsabilidade do
Estado é continua...
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[1] “Os elementos que
compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do
Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material
entre o "eventus damni" e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão)
do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva imputável a
agente do Poder Público que tenha, nessa específica condição, incidido em
conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do
comportamento funcional e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade
estatal. Precedentes. - O dever de indenizar, mesmo nas hipóteses de
responsabilidade civil objetiva do Poder Público, supõe, dentre outros elementos
(RTJ 163/1107-1109, v.g.), a comprovada existência do nexo de causalidade
material entre o comportamento do agente e o "eventus damni", sem o que se torna
inviável, no plano jurídico, o reconhecimento da obrigação de recompor o
prejuízo sofrido pelo ofendido. - A comprovação da relação de causalidade -
qualquer que seja a teoria que lhe dê suporte doutrinário (teoria da
equivalência das condições, teoria da causalidade necessária ou teoria da
causalidade adequada) - revela-se essencial ao reconhecimento do dever de
indenizar, pois, sem tal demonstração, não há como imputar, ao causador do dano,
a responsabilidade civil pelos prejuízos sofridos pelo ofendido.” (STF, Segunda
Turma, RE-AgR 481110/PE,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, j. em 06/02/2007, DJ de
09-03-2007)
[2] UnB/CESPE – Prefeitura Municipal de Rio Branco, Concurso
Público para Procurador Jurídico, Cargo
40, Caderno Uruguai, aplicação em 2/9/2007, questão nº
42.
[3] CESPE/UnB – Município de Vitória, Concurso Público para
Procurador Municipal, aplicação em 3/6/2007, questão nº
19.
[4] CESPE/UnB – Município de Vitória, Concurso Público para
Procurador Municipal, aplicação em 3/6/2007, questão nº
18.
[5] Ministério
Público do Estado de São Paulo, 85º Concurso Público para ingresso na carreira
de Promotor de Justiça, prova versão 1, aplicação em 3/12/2006, questão
nº 47, alternativa “e”.
[6] CESPE/UnB – OAB, Exame de Ordem 2007.1 (unificado), prova
objetiva p1, caderno A, aplicação em 15/4/2007, questão nº
84.
[7] OAB-RS, 2º exame
de ordem de 2007, aplicação em 19/8/2007, questão nº 11, alternativa
“c”.
[8] “CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: RESPONSABILIDADE
OBJETIVA. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO.
CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. C.F., art.
37, § 6º. I. - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público é objetiva relativamente aos usuários do serviço,
não se estendendo a pessoas outras que não ostentem a condição de usuário.
Exegese do art. 37, § 6º, da C.F. II. - R.E. conhecido e provido.” (STF,
RE 262651, Segunda
Turma, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, j. em 16/11/2005, DJ de
06-05-2005)
[9] SILVA, Bruno Mattos e. Direito de empresa: teoria da empresa e
direito societário. São Paulo: Atlas, 2007, p.
285.
[10] CESPE/UnB -
Concurso Público - Defensor Público do Estado de Sergipe, “Caderno Aracaju”,
aplicação em 24/7/2005, questão nº 12.
[11] STF, RE nº
262651, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Informativo 370.
[12] CESPE/UnB – TRF-5ª Região, Concurso Público para Juiz
Federal, prova objetiva, aplicação em 30/7/2006, questão nº
9.
[13] “CIVIL. INDENIZAÇÃO. TRANSPORTE COLETIVO (ÔNIBUS). ASSALTO
À MÃO ARMADA. FORÇA MAIOR. EXCLUSÃO DA RESPONSABILIDADE. 1 - O assalto à mão
armada, dentro de ônibus, por se apresentar como fato totalmente estranho ao
serviço de transporte (força maior), constitui-se em causa excludente da
responsabilidade da empresa concessionária do serviço público. 2 - Entendimento
pacificado pela Segunda Seção. 3 - Recurso especial não conhecido.” (STJ, QUARTA
TURMA, REsp 331.801/RJ, Rel. Min.
FERNANDO GONÇALVES, j. em 05.10.2004, DJ de
22.11.2004)
[14] “DIREITO CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL. ATROPELAMENTO
[15] CESPE/UnB - Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe,
Concurso Público para ingresso na Titularidade dos Serviços Notariais e de
Registro, prova tipo 1, aplicação em 10 de dezembro de 2006, questão nº
46.
[16] CESPE/UnB – OAB, Exame de Ordem 2007.1 (unificado), prova
objetiva p1, caderno A, aplicação em 15/4/2007, questão nº
84.
[17] “INDENIZAÇÃO - RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO PODER PÚBLICO -
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO - PRESSUPOSTOS PRIMÁRIOS DE DETERMINAÇÃO DESSA
RESPONSABILIDADE CIVIL - DANO CAUSADO A ALUNO
POR OUTRO ALUNO IGUALMENTE MATRICULADO NA REDE PÚBLICA DE ENSINO - PERDA DO
GLOBO OCULAR DIREITO - FATO OCORRIDO NO RECINTO DE ESCOLA PÚBLICA MUNICIPAL -
CONFIGURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO MUNICÍPIO - INDENIZAÇÃO PATRIMONIAL
DEVIDA - RE NÃO CONHECIDO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO PODER PÚBLICO - PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL. - A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos
documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere
fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os
agentes públicos houverem dado causa, por ação ou por omissão. Essa concepção teórica, que informa o
princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, faz emergir, da mera
ocorrência de ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano
pessoal e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa
dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. - Os
elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a
alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o
comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade
da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha,
nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva,
independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636)
e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 - RTJ
71/99 - RTJ 91/377 - RTJ 99/1155 - RTJ 131/417). - O princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de
caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da
própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais
configuradoras de situações liberatórias - como o caso fortuito e a força maior
- ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima (RDA
137/233 - RTJ 55/50). RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PÚBLICO POR
DANOS CAUSADOS A ALUNOS NO RECINTO DE ESTABELECIMENTO OFICIAL DE ENSINO. - O
Poder Público, ao receber o estudante em qualquer dos estabelecimentos da rede
oficial de ensino, assume o grave compromisso de velar pela preservação de sua
integridade física, devendo empregar todos os meios necessários ao integral
desempenho desse encargo jurídico, sob pena de incidir em responsabilidade civil pelos eventos lesivos
ocasionados ao aluno. - A obrigação governamental de preservar a intangibilidade
física dos alunos, enquanto estes se encontrarem no recinto do estabelecimento
escolar, constitui encargo indissociável do dever que incumbe ao Estado de dispensar proteção efetiva a todos os
estudantes que se acharem sob a guarda imediata do Poder Público nos
estabelecimentos oficiais de ensino. Descumprida essa obrigação, e vulnerada a
integridade corporal do aluno, emerge a responsabilidade civil do Poder Público pelos
danos causados a quem, no momento do fato lesivo, se achava sob a guarda,
vigilância e proteção das autoridades e dos funcionários escolares, ressalvadas
as situações que descaracterizam o nexo de causalidade material entre o evento
danoso e a atividade estatal imputável aos agentes públicos. (STF, Primeira
Turma, RE 109615/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, j. em 28/05/1996, DJ de
02-08-96)
[18] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 10.
ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2003, p. 447.
[19] “A responsabilidade do Estado por omissão é subjetiva.
Jurisprudência predominantes do STF e do STJ. Desde a inicial, vieram os
recorrentes discutindo a falta do serviço estatal por omissão, o que é bem
diferente de se discutir o fato do serviço para aplicação da responsabilidade
objetiva.”(STJ, SEGUNDA TURMA, REsp 471.606/SP, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, j.
em 02.08.2007, DJ de 14.08.2007)
“(...) 2.A responsabilidade civil por omissão, quando a
causa de pedir da ação de reparação de danos assenta-se no faute du service
publique, é subjetiva, uma vez que a ilicitude no comportamento omissivo é
aferido sob a hipótese de o Estado deixar de agir na forma da lei e como ela
determina.
“Afastada a teorização do extremado risco integral ou do
risco administrativo, não é possível amoldar-se a obrigação de indenizar, se a
lesividade teria ocorrido por omissão, que pode condicionar sua ocorrência, mas
não a causou. Assim, se a indenização, no caso, só poderia ser inculcada com a
prova de culpa ou dolo (responsabilidade subjetiva), hipóteses descogitadas no
julgado, inaceitável a acenada responsabilidade objetiva.” (STJ, PRIMEIRA TURMA,
REsp 148.641/DF, Rel. Min. MILTON
[20] ANAL. JUD./ÁREA JUD./STJ -
CESPE - 23/6/2004.
[21] DELEGADO/POLÍCIA FEDERAL - CESPE –
2004.
[22] CESPE/UnB – OAB, Exame de Ordem 2007.1 (unificado), prova
objetiva p1, caderno A, aplicação em 15/4/2007, questão nº 84, alternativa
“a”.
[23] “ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL
DO ESTADO. DANOS MORAIS E MATERIAIS. UNIVERSIDADE FEDERAL. ACIDENTE COM
ESTUDANTE UNIVERSITÁRIO DURANTE AULA PRÁTICA. PERDA DA FUNÇÃO VISUAL DO OLHO
ESQUERDO. OMISSÃO DO ESTADO.
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. NEGLIGÊNCIA DEMONSTRADA. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL
NÃO-CONFIGURADA. 1. Há responsabilidade subjetiva do Estado por omissão, na
hipótese de acidente causado por sua negligência em exigir, bem como em
fiscalizar, a utilização por aluno universitário de equipamento de segurança
necessário à participação em determinada aula prática.( STJ, SEGUNDA TURMA, REsp
637.246/CE, Rel. Ministro JOÃO
OTÁVIO DE NORONHA, j. em 28.03.2006, DJ de
09.05.2006)
[24] OAB/SP - 132º Exame de Ordem - 1ª fase, prova tipo 1 –
aplicação em 15/04/2007, questão nº 1, alternativa
“d”.
[25] CESPE/UnB – Município de Vitória, Concurso Público para
Procurador Municipal, aplicação em 3/6/2007, questão nº
20.
[26] ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE DO
ESTADO. INDENIZAÇÃO POR NEGLIGÊNCIA MÉDICA. DANOS MORAIS E MATERIAIS. (...) V -
Improcede igualmente a apontada afronta ao art. 460 do CPC, não se constituindo
extra petita a sentença que condenou o Estado em danos morais e materiais, tendo
sido constatado pelo Colegiado de origem a existência na exordial de pedido
pelos danos morais, além de pleito expresso pelo ressarcimento das "despesas do
tratamento, bem como dos lucros cessantes", tendo o autor apenas deixado de usar
o termo "danos materiais" (STJ, PRIMEIRA TURMA, REsp 881.611/RN, Rel. Min.
FRANCISCO FALCÃO, j. em 27.02.2007, DJ de 12.04.2007)
“ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE DO ESTADO - INDENIZAÇÃO
- DANO MORAL - MORTE DE PAI.- Os filhos são credores de indenização por dano
moral causado pela morte de seu pai, em decorrência de acidente. (STJ, PRIMEIRA
TURMA, REsp 204.294/MG, Rel. Ministro
HUMBERTO GOMES DE BARROS, j. em 15.06.2000, DJ de
14.08.2000)
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA. PRISÃO ILEGAL. DANOS MORAIS. 1. O Estado está obrigado a indenizar o
particular quando, por atuação dos seus agentes, pratica contra o mesmo, prisão
ilegal. 2. Em caso de prisão indevida, o fundamento indenizatório da
responsabilidade do Estado deve ser enfocado sobre o prisma de que a entidade
estatal assume o dever de respeitar, integralmente, os direitos subjetivos
constitucionais assegurados ao cidadão, especialmente, o de ir e vir. 3. O
Estado, ao prender indevidamente o indivíduo, atenta contra os direitos humanos
e provoca dano moral ao paciente, com reflexos em suas atividades profissionais
e sociais.
[27] “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO
ESPECIAL.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DETENTO MORTO APÓS SER
RECOLHIDO AO ESTABELECIMENTO PRISIONAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO.
SOBREVIDA PROVÁVEL (65 ANOS). PRECEDENTES. 1. Tratam os autos de ação
reparatória de danos advindos de delito ajuizada pelo Ministério Público do
Estado de Goiás contra o Estado de Goiás pleiteando indenização por danos morais
e materiais bem como indenização mensal a título de pensão aos dependentes de
vítima de morte
[28] CESPE/UnB – Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins,
Concurso Público para Juiz de Direito, aplicação em 24/6/2007, Caderno “A”,
questão nº 28, alternativa
“c”.